La legge 381/91 all´art.1, sotto la voce Definizione, dispone: “Le cooperative sociali hanno lo scopo di perseguire l´interesse generale della comunità alla promozione umana e all´integrazione sociale dei cittadini attraverso:
a) la gestione di servizi socio-sanitari ed educativi; b) lo svolgimento di attività diverse – agricole, industriali, commerciali o di servizi – finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate”. A ciò si aggiunga all´art. 4, la norma che configura chi sono le persone svantaggiate e cosa devono fare le cooperative per essere considerate cooperative sociali:
“4. Persone svantaggiate.
1. Nelle cooperative che svolgono le attività di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), si considerano persone svantaggiate gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, gli ex degenti di istituti psichiatrici, i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti, i minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare, i condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione previste dagli articoli 47, 47-bis, 47-ter e 48 della legge 26 luglio 1975, n. 354, come modificati dalla legge 10 ottobre 1986, n. 663. Si considerano inoltre persone svantaggiate i soggetti indicati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro della sanità, con il Ministro dell’interno e con il Ministro per gli affari sociali, sentita la commissione centrale per le cooperative istituita dall’articolo 18 del citato decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni.
2. Le persone svantaggiate di cui al comma 1 devono costituire almeno il trenta per cento dei lavoratori della cooperativa e, compatibilmente con il loro stato soggettivo, essere socie della cooperativa stessa. La condizione di persona svantaggiata deve risultare da documentazione proveniente dalla pubblica amministrazione, fatto salvo il diritto alla riservatezza”.
L’art. 5 della l. 381/1991 introduce un regime speciale per l’affidamento delle convenzioni riservate alle cooperative sociali di tipo B, derogando alle norme del codice dei contratti, giustificato dall’esigenza di favorire l’inserimento nel mondo del lavoro delle persone svantaggiate.
Il legislatore pone come facoltativo il ricorso agli affidamenti in esame.
L’amministrazione può soddisfare l’interesse sociale al reinserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati attraverso altri strumenti, tra cui anche un «ordinario» affidamento di un appalto pubblico secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che tenga conto di criteri sociali.
La scelta di avvalersi del modulo convenzionale è quindi frutto di una valutazione discrezionale, che, come tale, deve essere adeguatamente motivata in relazione alle ragioni di fatto e di convenienza che la giustificano.
In particolare, il criterio dell’adeguatezza, che sorregge ed orienta l’azione della pubblica amministrazione, richiede:
che vengano esplicitate le finalità di ordine sociale che si intende raggiungere
che, in fase di esecuzione della convenzione, siano previsti appositi controlli onde verificare il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
La sentenza
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